Przedmiotowe zmiany zostały wprowadzone przepisami ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa zmieniająca).

Nowelizacja przepisów, tj.:

● ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

● ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym,

● ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa

- stworzyła ramy prawne dla zorganizowania wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego.

Namiastką przyjętych uregulowań są - obowiązujące jeszcze do 31 grudnia 2015 r. - przepisy art. 5 ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: ustawa o systemie oświaty). Na podstawie tego przepisu, w celu wykonywania zadań określonych ustawą o systemie oświaty, organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Zapisy te były podstawą tworzenia jednostek obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oświatowych funkcjonujących w strukturach oświatowych pod różnymi nazwami - najczęściej nazywanych zespołami ekonomiczno-administracyjnymi szkół. W praktyce funkcjonowanie jednostek obsługi budziło częste wątpliwości i spory interpretacyjne. Duży problem stanowiła kwestia odpowiedzialności dyrektora (kierownika) jednostki obsługującej oraz powierzanie zadań poszczególnych jednostek oświatowych głównemu księgowemu jednostki obsługującej. Receptą na przedstawione problemy mają być zaproponowane rozwiązania.

Zmiany w przepisach dotyczących jednostek samorządu terytorialnego

Ustawa zmieniająca wprowadziła regulacje umożliwiające podjęcie decyzji przez organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tj.:

● rady gminy - w przypadku samorządu gminnego,

● rady powiatu - w przypadku samorządu powiatowego,

● sejmiku województwa - w przypadku samorządu wojewódzkiego

- o zapewnieniu obsługi w ramach jednostki organizacyjnej, przy czym zapewnienie tej jednostki może również mieć miejsce w ramach urzędu lub związku jednostek samorządu terytorialnego, której jednostka jest członkiem.

Na podstawie art. 10b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wspólną obsługę mogą prowadzić:

● urząd gminy,

● inna jednostka organizacyjna gminy,

● jednostka organizacyjna związku międzygminnego,

● jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Z kolei na podstawie zapisu art. 6b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wspólną obsługę mogą prowadzić:

● starostwo powiatowe,

● inna jednostka organizacyjna powiatu,

● jednostka organizacyjna związku powiatów,

● jednostka organizacyjna związku powiatowo-gminnego.

Natomiast zgodnie z art. 8d ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, wspólną obsługę mogą prowadzić:

● urząd marszałkowski,

● inna wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna.

W znowelizowanych zapisach ustaw określających funkcjonowanie samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli, ustawodawca określił również jednostki, które mogą być objęte wspólną obsługą. Przepisy ustawy zmieniającej określają te jednostki mianem "jednostek obsługiwanych". Jednostki obsługiwane w rozumieniu ustawy to:

● jednostki organizacyjne gminy (powiatu, województwa), zaliczane do sektora finansów publicznych,

● gminne (powiatowe, wojewódzkie) instytucje kultury,

● inne zaliczane do sektora finansów publicznych gminne (powiatowe, wojewódzkie) osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

Zakres zadań możliwych do realizacji przez jednostki obsługujące nie został przez ustawodawcę określony w sposób zamknięty. Przepisy ustawy wymieniają przykładowy katalog zadań, określając, że mogą to być zadania administracyjne, finansowe i organizacyjne. Przyjęcie tego rozwiązania stwarza dla organu podejmującego decyzję w sprawie utworzenia wspólnej obsługi możliwość dostosowania zakresu obsługi do swoich potrzeb.

Decyzję w sprawie utworzenia wspólnej obsługi podejmuje odpowiedni organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego, tj.

● rada gminy,

● rada powiatu,

● sejmik województwa.

Organ stanowiący w uchwale określa w szczególności:

● jednostki obsługujące,

● jednostki obsługiwane,

● zakres obowiązków powierzonych jednostkom obsługującym w ramach wspólnej obsługi

- są to elementy konieczne uchwały.

Ustawodawca określił minimum uregulowań, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w treści uchwały. Niewykluczone jest jednocześnie uzupełnienie treści uchwały o dodatkowe zapisy.

W tym miejscu należy wyjaśnić zasady objęcia instytucji kultury oraz innych zaliczanych do sektora finansów publicznych osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego, wspólną obsługą. Otóż:

● gminne (powiatowe, wojewódzkie) instytucje kultury,

● inne zaliczane do sektora finansów publicznych gminne (powiatowe, wojewódzkie) osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego

- mogą, na podstawie porozumień zawartych przez te jednostki z jednostką obsługującą, przystąpić do wspólnej obsługi. Przystąpienie do wspólnej obsługi wymaga uprzedniego zgłoszenia tego zamiaru odpowiednio:

● wójtowi - w przypadku jednostek gminnych,

● zarządowi powiatowi - w przypadku jednostek powiatowych,

● zarządowi województwa - w przypadku jednostek wojewódzkich.

Zakres wspólnej obsługi określa zawarte porozumienie.

Przepisy ustawy określają wzajemne prawa jednostek w zakresie wglądu w dokumenty, żądania informacji i wyjaśnień w odniesieniu do działalności będącej przedmiotem obsługi. Jednostka obsługująca ma prawo żądania od jednostki obsługiwanej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie niezbędnym do wykonywania zadań w ramach wspólnej obsługi tej jednostki.

Z kolei jednostka obsługiwana ma prawo żądania od jednostki obsługującej informacji oraz wglądu w dokumentację w zakresie zadań wykonywanych przez jednostkę obsługującą w ramach wspólnej obsługi.

Zwrócenia szczególnej uwagi wymaga zapis określający prawa kierownika jednostki obsługiwanej do dysponowania środkami finansowymi. Zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie.

W przypadku powierzenia obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, są one przekazywane w całości.

Z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej wynika, że pozostawienie w gestii kierowników jednostek obsługiwanych tych kompetencji uwzględnia ukształtowanie odpowiedzialności w jednostkach organizacyjnych sektora finansów publicznych. Uprawnienia te nie mogą zostać scedowane na inny podmiot.

Z kolei w przypadku przekazania zadań z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości są one przekazywane w całości. W praktyce zapisy uchwały czy porozumień nie mogą powierzyć zadań z zakresu rachunkowości, pozostawiając sprawozdawczość w jednostce obsługiwanej. Z treści uzasadnienia projektu zmian wynika, że intencją autorów projektu było wprowadzenie jasnych zasad odpowiedzialności za realizację obowiązków na gruncie przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Zmiany w ustawie o systemie oświaty

Jak już zaznaczono wcześniej, nowelizacja przepisów ustrojowych dotknęła również ustawę o systemie oświaty. Z dniem 1 stycznia 2016 r. znacznej modyfikacji ulegnie zapis art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty. Z tym dniem wejdą w życie uregulowania, zgodnie z którymi, w celu wykonywania zadań nałożonych przepisami tej ustawy, organy prowadzące szkoły i placówki, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3a-3f ustawy o systemie oświaty, mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. Zmianie uległ więc katalog podmiotów uprawnionych do podjęcia decyzji w przedmiotowej kwestii na gruncie przepisów ustawy o systemie oświaty. Od dnia 1 stycznia 2016 r. są to następujące podmioty będące organami prowadzącymi szkół i placówek:

● osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego,

● osoby fizyczne,

● właściwi ministrowie.

Zmiana w przepisach ustawy o systemie oświaty jest konsekwencją uregulowania kwestii obsługi szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w przepisach ustrojowych. Z tego względu przepisy określające sposób wykonywania tej obsługi zostały z treści ustawy o systemie oświaty usunięte.

Zmiany w ustawie o finansach publicznych

Konsekwencje wprowadzonych zmian znalazły swoje przełożenie również w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: uofp). W art. 53 uofp dodano ust. 5 określający odpowiedzialność kierownika jednostki obsługującej gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej. Zgodnie z wprowadzoną regulacją, kierownik jednostki obsługującej jest odpowiedzialny za gospodarkę finansową oraz rachunkowość i sprawozdawczość jednostki obsługiwanej w zakresie obowiązków powierzonych uchwałą albo porozumieniem. Kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym tej jednostki.

Ponadto należy zauważyć, że jeżeli w ramach wspólnej obsługi jednostka obsługująca zaliczana do sektora finansów publicznych zapewnia realizację zadań głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych przez osobę spełniającą wymogi określone w przepisach ustawy o finansach publicznych, w jednostce obsługiwanej nie zatrudnia się głównego księgowego.

Przepisy przejściowe

Wprowadzenie nowych regulacji nasuwa wątpliwości w kwestii statusu aktualnie funkcjonujących zespołów obsługi. Ustawodawca nie nakazuje ich likwidacji. Zobowiązuje jednak do wprowadzenia modyfikacji sposobu ich działania - adekwatnie do nowych wymogów. Zgodnie z zapisem art. 48 ustawy zmieniającej, jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek, utworzone przez jednostki samorządu terytorialnego według przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2015 r., mogą działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. do 31 grudnia 2016 r. Analogicznie, wspólna obsługa szkół i placówek, utworzona przez jednostki samorządu terytorialnego według przepisów obowiązujących do 31 grudnia 2015 r., może działać na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż do 31 grudnia 2016 r.

AGATA PISZKO

prawnik, członek stowarzyszenia audytorów wewnętrznych IIA Polska; posiada wieloletnie doświadczenie w zakresie organizacji i zarządzania oświatą

PODSTAWY PRAWNE

● art. 48 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 1045)

● art. 10b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515)

● art. 6b ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1445)

● art. 8d ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1392)

● art. 5 ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572; ost.zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1629)

● art. 53 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 885; ost.zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1513)