Wszelkie wydatki publiczne ponoszone na zakup towarów i usług muszą zostać ujęte w księgach rachunkowych danej jednostki sektora finansów publicznych. Podstawą każdego zapisu jest dowód księgowy stwierdzający dokonanie operacji gospodarczej, zwany "dowodem źródłowym" (art. 20 ust. 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości; dalej: uor). Dowód taki powinien spełniać wymogi określone szczegółowo w uor.

Faktura pro forma jako zewnętrzny dokument nie jest dowodem księgowym w myśl przepisów uor, gdyż nie spełnia wymogów do zakwalifikowania go jako dowód księgowy, co powoduje, że nie stanowi on podstawy ujęcia go w księgach rachunkowych jednostki.

Faktura pro forma jest dokumentem funkcjonującym i często stosowanym w obrocie gospodarczym. Faktura ta nie potwierdza dokonania operacji gospodarczej, a jest jedynie dokumentem, na podstawie którego dokonana została płatność, na rzecz kontrahenta wystawiającego taki rodzaj dokumentu, w postaci przedpłaty bądź zaliczki. Faktura pro forma podpięta pod wyciąg bankowy potwierdza, że kierownik jednostki budżetowej, dokonując na jej podstawie zapłaty, zezwolił na zaciągnięcie zobowiązania.

Moim zdaniem dokonywanie przez państwową jednostkę budżetową płatności na poczet zakupu towarów lub usług, które mają być dostarczone lub świadczone w przyszłości na podstawie dokumentu, jakim jest faktura pro forma, nosi znamiona udzielania zaliczek. Zaliczki mogą być udzielane wyłącznie w zakresie określonym w odrębnych przepisach (§ 15 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych). Z ww. zapisu wynika, że nie można udzielać takich zaliczek w państwowych jednostkach budżetowych, poza wyjątkami, gdy zezwolenie na ich udzielanie wynika konkretnie z innych przepisów.

Przepisami prawa finansowego, w których zezwolono na udzielanie zaliczek przez państwową jednostkę budżetową, są akty prawne wymienione w ramce.

Podstawy prawne dotyczące udzielania zaliczek w państwowych jednostkach budżetowych

1) Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, gdzie w § 8a wyszczególniono, że zaliczka może być przyznana pracownikowi przez pracodawcę na niezbędne koszty podróży służbowej.

2) Rozporządzenie Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych, gdzie w § 33 i 34 wyszczególniono, że zaliczka może być udzielana na koszty leczenia pracowników placówek. Przepis ten dotyczy wyłącznie zaliczek udzielanych przez państwowe jednostki budżetowe działające poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

A zatem brak jest podstawy prawnej do udzielania przez państwową jednostkę budżetową zaliczek na poczet przyszłego zakupu towarów i usług, poza przypadkami podanymi w ramce poniżej. W związku z tym brak jest również - moim zdaniem - podstaw do dokonania zapłaty na podstawie otrzymanej faktury pro forma.

Nie zakazano natomiast w przepisach prawa finansowego udzielania zaliczek w samorządowych jednostkach budżetowych; w związku z tym nie ma przeszkód prawnych, aby dokonać przedpłaty na podstawie otrzymanej faktury pro forma, jeśli jednostka taki dokument akceptuje.

Jak słusznie wskazano w pytaniu, zgodnie z art. 44 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w:

● ustawie budżetowej,

● uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego,

● planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych.

Wobec tego, gdy wysokość zaciągniętego zobowiązania przez samorządową jednostkę budżetową w formie udzielonej zaliczki mieści się w jej planie finansowym, powyższa czynność jest możliwa.

Dokonanie wydatku na zaliczkową zapłatę za zakup towarów i usług ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 11 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych).

TABELA. Brzmienie art. 11 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów przed i po zmianie

RADOSŁAW TYBURCZY

PODSTAWY PRAWNE

● Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz.U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. Nr 232, poz. 1378)

● Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. Nr 291, poz. 1707)

● Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114; ost.zm. Dz.U. z 2011 r. Nr 240, poz. 1429)

● Rozporządzenie Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz.U. Nr 241, poz. 1616)

● Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U. Nr 236, poz. 1990; ost.zm. Dz.U. z 2006 r. Nr 227, poz. 1661)