Wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 968/15

Okoliczność, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania - na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Teza urzędowa

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1586/14 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegowej potoku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Gminy N. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1586/14, po rozpoznaniu skargi Gminy N., stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z [...] sierpnia 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty N. z [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu linii brzegu potoku. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Gmina N. wystąpiła, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa, zajętej pod drogę publiczną, działki nr [...] położonej w K. W związku z tym, że ta droga publiczna przebiega w części po działce nr [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków wodę płynącą, Wojewoda [...] zobowiązał Gminę N. do wystąpienia o ustalenie linii brzegu naturalnego cieku wodnego, mianowicie potoku [...]. Gmina N. z takim wnioskiem wystąpiła i Starosta N. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 15 ust. 1, 2 pkt 3 i ust. 5 Prawa wodnego, ustalił linię prawego i lewego brzegu potoku [...] w obrębie [...], na części działki nr [...], na odcinku z działką nr [...] oraz stwierdził, że linia brzegu rozgranicza na tych odcinkach grunty przyległe (oznaczone w projekcie rozgraniczenia jako działki nr [...] i nr [...]) od gruntów pokrytych wodami potoku [...] (oznaczonego w projekcie jako działki nr [...] i nr [...]).

W postępowaniu, w którym wydano tę decyzję, wzięli udział m.in. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przez swego pełnomocnika P. B. oraz Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], za którego działał T. K., którzy zarzucali, że organ administracji nie ustalił właściwie stron postępowania, gdyż nie rozstrzygnął, kto jest zarządcą potoku [...] oraz domagali się, aby treścią rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że wszystkie działki ewidencyjne, znajdujące się wewnątrz linii brzegowej tego potoku, stanowią własność Skarbu Państwa i są w trwałym zarządzie zarządcy potoku, który powinien być ustalony przez Starostę N.

Starosta N. odnosząc się do tych zarzutów i wniosków stwierdził, że potok [...] jest wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, wśród wód, w stosunku do których uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa wykonuje Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, ale z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] jest w samoistnym posiadaniu [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Inspektorat Rejonowy w N. Rejon Nadzoru Urządzeń w N. Dalej organ administracji stwierdził, że zgodnie z Prawem wodnym nie ma obowiązku rozstrzygania w postępowaniu o ustalenie linii brzegu cieku wodnego, kto jest zarządcą tego cieku. Ponadto wskazał, że postępowanie prowadzone jest na wniosek Gminy N., który wiąże organ administracji. W związku z tym żądanie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w tym postępowaniu nie może być rozpoznane.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]. W odwołaniu zarzucono m.in., że nie ustalono stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z [...] sierpnia 2014 r., podzielając m.in. zarzut, że nie ustalono stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nieustalenie stanu prawnego nieruchomości objętych projektem rozgraniczenia rzutuje na prawidłowość ustalenia stron postępowania. W tym kontekście stwierdził też, że ujawnienie [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] w ewidencji gruntów i budynków jako władającego działką nr [...] jest błędem. Następnie odwołał się do art. 11 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, z którego wynika, że Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje prawa właścicielskie do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa w zakresie wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wód podziemnych oraz śródlądowych wód powierzchniowych, a także do rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, w którym potok [...] zaliczono do wód istotnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz ochrony przeciwpowodziowej. Na tej podstawie wskazano, że nie ma podstaw, aby [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] był stroną postępowania.

W skardze skarżąca kwestionowała podstawy rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Stwierdził bowiem, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 16 k.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł organ drugiej instancji, a nie strona postępowania administracyjnego. Tym samym, w ocenie tego Sąd, organ odwoławczy rozpoznał "własne" odwołanie, a więc wydał decyzję w drugiej instancji z urzędu, co jest niedopuszczalne.

Wyjaśniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest, właściwym w sprawach gospodarowania wodami, organem administracji rządowej niezespolonej, podlegającym Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (art. 4 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego) oraz pełniącym funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej, określone w ustawie (art. 4 ust. 4 Prawa wodnego). Ponadto podniósł, że w rozpoznawanej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzja organu pierwszej instancji zostały doręczone także Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w [...]. Doręczenie tych dokumentów nie mogło jednak spowodować nadania Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] statusu strony postępowania administracyjnego, gdyż Prawo wodne dla dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w zakresie postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji przez starostę, przewiduje inną rolę, tj. rolę organu odwoławczego. Sąd pierwszej instancji dodał, że regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest odrębnym podmiotem praw i obowiązków, a jedynie urzędem, przy pomocy którego, zgodnie z art. 92 ust. 5 Prawa wodnego, dyrektor wykonuje swoje zadania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie był więc stroną postępowania administracyjnego i w związku z tym nie mógł skutecznie zaskarżyć odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. Bez znaczenia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, jest przy tym to, że odwołanie i zaskarżona decyzja podpisane zostały przez różne osoby. Obie te osoby mogły bowiem działać tylko jako upoważnione przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i w jego imieniu.

W związku z przyjętym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest konieczne odniesienie się do zarzutów skargi.

W skardze kasacyjnej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że - jak wynika ze sformułowania tej podstawy - Sąd pierwszej instancji w sposób niewystarczający uzasadnił wyrok w odniesieniu do stwierdzonej kwalifikowanej wady decyzji organu odwoławczego, mimo że w postępowaniu administracyjnym brała udział w charakterze strony państwowa jednostka organizacyjna jaką jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], posiadająca przymiot strony w rozumieniu art. 29 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 217 ust. 1 Prawa wodnego, oraz polegające na pominięciu oceny legalności decyzji organu pierwszej instancji "w zakresie odpowiadania tej decyzji prawu, jako niespełniających wymogów dostatecznego oraz wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia",

- art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 16, art. 29, art. 40 § 1, art. 127 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 i art. 217 ust. 1 Prawa wodnego "w oparciu o błędne ustalenie jak i przyjęcie, że organ administracji publicznej przeprowadził postępowanie z naruszeniem tych przepisów postępowania", w szczególności poprzez przyjęcie, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało przez organ drugiej instancji, a nie państwową jednostkę organizacyjną jaką jest regionalny zarząd gospodarki wodnej,

- art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu i nieuwzględnieniu, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 29 k.p.a. w zw. z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego, co skutkowało uchyleniem się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania oceny legalności i prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji.

Przytaczając podstawy kasacyjne związane z naruszeniem prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. "poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej do Sądu decyzji administracyjnej poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie art. 16, art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 4, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 3 i 4, art. 15 jak i art. 92 ust. 4 i 5, art. 217 ust. 1 ustawy dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne", tj. poprzez pominięcie oraz nieuwzględnienie szczególnego podziału zadań i kompetencji określonych ustawą Prawo wodne oraz nieuznanie za stronę postępowania Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...],

- art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie, że nastąpiło naruszenie prawa, w tym istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy takiego naruszenia nie było, co skutkuje zarzutem nieoddalenia skargi, tj. niezastosowania art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna, mimo podstaw kasacyjnych sformułowanych w sposób niezwykle zawiły i niejasny, jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę, uwzględniając sposób wykładni art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) przyjęty przez NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, uznaje, że nie stoi to na przeszkodzie merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Wynika z niej bowiem, że skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, w tym art. 29 k.p.a. oraz art. 4 ust. 4 pkt 1, art. 11 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 3 i 4, art. 92 ust. 4 i 5 i art. 217 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) przez przyjęcie, że regionalny zarząd gospodarki wodnej nie może być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku z tego powodu, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, orzekającego w tych sprawach jako organ pierwszej instancji. Ponadto ze skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie, w takich sprawach interes prawny regionalnego zarządu gospodarki wodnej należy wywodzić z tego, że temu podmiotowi przysługuje prawo trwałego zarządu wód stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów pod tymi wodami. Tak ujęta podstawa kasacyjna jest zasadna.

Z przepisów Prawa wodnego wynika, że regionalny zarząd gospodarki wodnej może być podmiotem prawa trwałego zarządu wód, których właścicielem jest Skarb Państwa oraz gruntów pod tymi wodami. Świadczą o tym art. 14 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 1 oraz art. 92 ust. 4 i 5, a także art. 217 ust. 1 tej ustawy. W związku z tym podmiot ten może być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku. Jak wynika bowiem z art. 15 Prawa wodnego, sprawa taka jest w istocie sprawą o rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, czyli sprawą, w której rozstrzyga się o tym, jak daleko sięga prawo własności takich gruntów. Jeżeli zatem w takiej sprawie chodzi o ustalenie linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa, to chodzi w niej także o ustalenie "terytorialnego" zakresu trwałego prawa zarządu takich wód i gruntów pod tymi wodami. Tym samym taka sprawa dotyczy interesu prawnego podmiotu, któremu przysługuje to prawo. W związku z tym, stosownie do art. 28 k.p.a., podmiot ten powinien być stroną postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla wód stanowiących własność Skarbu Państwa. Jeżeli prawo trwałego zarządu przysługuje regionalnemu zarządowi gospodarki wodnej to ten podmiot może być stroną postępowania administracyjnego, mimo że jest państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, gdyż art. 29 k.p.a. przyznaje m.in. takim podmiotom zdolność administracyjnoprawną.

Na przeszkodzie uznania regionalnego zarządu gospodarki wodnej za stronę postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla naturalnego cieku wodnego nie stoi to, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w tych sprawach. Za odmową przyznania mu statusu strony nie stoją argumenty powołane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, dotyczących podobnego problemu, z tym że związanego z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. W orzeczeniach tych przyjęto zasadę, według której powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do wydania w sprawie administracyjnej decyzji pozbawia tę jednostkę samorządu terytorialnego uprawnienia do udziału w tej sprawie w charakterze strony postępowania. Pomijając różnice pomiędzy sprawami, których dotyczyły powołane uchwały, i rozpoznawaną sprawą, wynikające z charakteru tych spraw, należy przede wszystkim zauważyć, że w sprawie dotyczącej ustalenia linii brzegu naturalnego cieku w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie dochodzi do skoncentrowania w jednym podmiocie uprawnień organu administracji z uprawnieniami strony postępowania, gdyż na tym etapie organem administracji jest starosta. Nie można więc przyjąć, tak jak przyjęto w powołanych uchwałach, że ochrona interesu prawnego regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest realizowana poprzez to, że organ tej jednostki jest organem administracji, posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy. Interes prawny regionalnego zarządu gospodarki wodnej, wynikający z przysługującego temu podmiotowi prawa trwałego zarządu wód, stanowiących własność Skarbu Państwa i gruntów pod tymi wodami, nie byłby zatem należycie chroniony, gdyby przyjąć, że nie może on być stroną postępowania w sprawie ustalenie linii brzegowej naturalnego cieku. Tym samym regionalne zarządy gospodarki wodnej zostałyby pozbawione istotnego wpływu na powierzone im przez ustawodawcę sprawy z zakresu gospodarowania wodami. NSA rozpoznający sprawę dostrzega wątpliwości związane z bezstronnością organu odwoławczego, powstające na skutek skorzystania przez regionalny zarząd gospodarki wodnej z uprawnień strony postępowania i wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wynikające z tego, że w postępowaniu odwoławczym dojdzie jednak do skoncentrowania w jednym podmiocie, mianowicie dyrektorze regionalnego zarządu gospodarki wodnej, kompetencji organu administracji oraz uprawnień do reprezentowania jednej ze stron postępowania administracyjnego. Wątpliwości te jednak nie mogą przesądzać o wyłączeniu regionalnego zarządu gospodarki wodnej z udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony przede wszystkim z tego powodu, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym może być zaskarżona do sądu administracyjnego przez strony postępowania, uznające, że została ona wydana z naruszeniem prawa, w tym także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których celem jest zapewnienie przestrzegania reguł bezstronności przy rozstrzyganiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej.

Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że okoliczność, iż dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem odwoławczym w stosunku do starosty, posiadającego kompetencje do wydania - na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego - decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia linii brzegu naturalnego cieku, nie wyłącza uprawnienia regionalnego zarządu gospodarki wodnej, reprezentowanego przez tego dyrektora, do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony i tym samym do wniesienia odwołania od decyzji starosty do dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. W związku z tym wyrok Sądu pierwszej instancji podlega uchyleniu, a sprawa powinna być przez ten Sąd ponownie rozpoznana z uwzględnieniem stanowiska przyjętego przez Sąd drugiej instancji.

Wobec powyższego NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA, na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Źródło: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/