Gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego zostały utworzone w celu realizacji zbiorowych potrzeb członków tworzących poszczególne lokalne wspólnoty w takich dziedzinach, jak: ochrona zdrowia, pomoc społeczna, edukacja publiczna, lokalny transport zbiorowy i inne. Realizacja tych zadań wiąże się z koniecznością ponoszenia przez gminy znaczących wydatków, dlatego na poziomie ustawowym zostały im przyznane źródła dochodów, które wskazuje art. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Grupą najistotniejszych (tj. największych) dochodów są tzw. podatki lokalne. Jest to pojęcie obejmujące takie należności publicznoprawne, jakie w całości zasilają gminne budżety. Należą do nich następujące podatki:

● od nieruchomości i od środków transportowych, których konstrukcja została zawarta w ustawie z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: u.p.o.l.),

● rolny, którego konstrukcję ustawodawca zawarł w ustawie z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym,

● leśny, zawarty w ustawie z 30 października 2002 r. o podatku leśnym.

Od początku 2016 roku gminy nie mają obowiązku dokonywania płatności z tytułu podatków za nieruchomości będące przedmiotem przysługującego im prawa własności.

Każda z tych ustaw wskazuje na grupę podmiotów zobowiązanych do zapłaty wymienionych w nich należności na rzecz tej gminy, na terenie której są zlokalizowane, zaliczając do niej: osoby fizyczne, osoby prawne (spółki akcyjne i z ograniczoną odpowiedzialnością), jednostki organizacyjne (np. gminne ośrodki pomocy społecznej), do których zalicza się również spółki nieposiadające osobowości prawnej (tj. takie spółki, jak: partnerska, jawna, komandytowa, komandytowo-akcyjna) oraz wspólnoty mieszkaniowe.

Gmina jako podatnik lokalny

W zależności od formy organizacyjno-prawnej danego podatnika, dokonuje on zapłaty na podstawie otrzymanej decyzji (osoby fizyczne) lub na podstawie złożonej przez samego siebie deklaracji (wszyscy pozostali). W związku z tym w doktrynie prawa podatkowego istniał spór odnośnie do kwestii gminy jako podatnika tych podatków, które w całości stanowią gminne dochody. Z jednej strony, prezentowano stanowisko, zgodnie z którym wykluczano sytuację, w której zaistniałaby tożsamość podmiotowa w tym przedmiocie, tj. twierdzono, że gmina jako wierzyciel z tytułu podatków lokalnych nie może być jednocześnie podatnikiem z tego tytułu. Odmienne stanowisko jest takie, że skoro gminie przysługuje prawo własności nieruchomości, to jest ona takim samym podatnikiem, jak każdy inny podmiot zobowiązany do zapłaty podatku za nieruchomość znajdującą się na jej terenie.

W pełni należy podzielić drugie z tych stanowisk i wskazać, że głównym powodem przemawiającym za jego przyjęciem jest art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., zgodnie z którym ,,Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną, przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe".

Na obowiązek gminy w przedmiocie dokonywania (samej sobie) zapłaty podatków wskazał również NSA w wyroku z 15 listopada 2012 roku (sygn. akt II FSK 1756/12). Jednak taki stan prawny istniał do końca 2015 r. Od 1 stycznia 2016 r. w art. 7 ust. 1 pkt 15 u.p.o.l. wprowadzono (na podstawie art. 1 ustawy z 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych) nowe zwolnienie przedmiotowe, które obejmuje ,,grunty i budynki lub ich części, stanowiące własność gminy, z wyjątkiem zajętych na działalność gospodarczą lub będących w posiadaniu innych niż gmina jednostek sektora finansów publicznych oraz pozostałych podmiotów".

Nowe zwolnienie dla gmin

Głównym powodem wprowadzenia tego zwolnienia było to, że gmina, składając sama sobie deklarację i dokonując na jej podstawie płatności ,,zawyżała" wpływające do budżetu dochody z tytułu ,,podatków lokalnych". Ponadto w przypadku skorzystania przez organ stanowiący z uprawnienia polegającego na obniżeniu stawek podatku od nieruchomości w stosunku do zawartych w corocznym obwieszczeniu Ministra Finansów stawek maksymalnych, niższe podatki obejmowały również nieruchomości, za które gmina sama sobie płaciła podatek. Te dwa aspekty lokalnej polityki podatkowej mogły mieć wpływ na kwotę otrzymywanej z budżetu państwa subwencji ogólnej, na którą składają się następujące części: wyrównawcza, równoważąca i oświatowa.

Część wyrównawcza składa się z dwóch kwot: podstawowej i uzupełniającej. Jednym z kryteriów mających wpływ na kwotę podstawową części wyrównawczej subwencji oświatowej jest wielkość dochodów podatkowych możliwych do uzyskania przez gminę.

Wprowadzenie nowego zwolnienia oznacza, że od początku 2016 roku gminy nie mają obowiązku dokonywania płatności z tytułu podatków za nieruchomości będące przedmiotem przysługującego im prawa własności. Jednocześnie ustawodawca utrzymał zasadę, zgodnie z którą podmiot dysponujący gminną nieruchomością zwolnioną ustawowo z podatku (np. na podstawie cywilnoprawnej umowy najmu czy dzierżawy), ma obowiązek jego zapłaty.

Pewną niekonsekwencją ustawodawcy jest wyłączenie ze zwolnienia gminnych jednostek organizacyjnych (np. ośrodki pomocy społecznej), które i tak funkcjonują na podstawie planów finansowych, w których środki finansowe pochodzą z budżetu danej gminy.

Pomimo wprowadzonego 1 stycznia 2016 r. zwolnienia, ustawodawca nie zlikwidował obowiązku corocznego składania przez gminy deklaracji podatkowych. W dalszym ciągu obejmuje on przedmioty opodatkowania zwolnione z podatku na podstawie ustawy.

Potrzebne nowe uchwały

Obecnie wydaje się, że prawny sens bytu straciły podjęte wcześniej uchwały, w których rady gmin wprowadziły zwolnienia z podatku od nieruchomości obejmujące gminne nieruchomości. Jak już wspomniano, skutki finansowe zwolnień wynikających z tych uchwał mogą mieć znaczenie w zakresie otrzymywanej przez gminy części wyrównawczej subwencji ogólnej.

Ustawodawca utrzymał również zapis w art. 2 ust. 3 pkt 3 u.p.o.l., zgodnie z którym w gminach opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają ,,nieruchomości lub ich części zajęte na potrzeby organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym urzędów gmin". Klasycznym przykładem takich nieruchomości są budynki urzędów gmin/miejskich, w których znajdują się siedziby organów danej gminy.

Fakt, że przedmiotowe nieruchomości nie podlegają opodatkowaniu, oznacza, że nie są one objęte obowiązkiem ich corocznego ,,deklarowania" z uwagi na to, że nie ma podstaw prawnych do utożsamiania pojęcia nieruchomości zwolnionej z podatku od nieruchomości z nieruchomością niepodlegającą opodatkowaniu tym podatkiem.

MARCIN BINAŚ

specjalista w zakresie podatków i opłat stanowiących w całości dochody własne gmin, pracownik Wydziału Kontroli RIO w Szczecinie

PODSTAWY PRAWNE

● art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483; ost. zm. Dz.U. z 2009 r. nr 114, poz. 946)

● art. 1 ustawy z 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1283)

● art. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 198)

● ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 374)

● art. 2 ust. 3 pkt 3, art. 7 ust. 1 pkt 15 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 849; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1890)

● ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1381; ost. zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 1045)